Решение Хакасского УФАС России от 06.04.2011 г № Б/Н
О нарушении антимонопольного законодательства в отношении Министерство здравоохранения Республики Хакасия
Резолютивная часть решения оглашена 24 марта 2011 года.
В полном объеме решение изготовлено 6 апреля 2011 года.
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства в составе:
Председатель комиссии: Гофман Э. Р. –руководитель управления,
Члены комиссии:
Шалимов П. А. заместитель руководителя управления – начальник отдела антимонопольного законодательства и рекламы (АЗР);
Андрюшкова И. А. – главный специалист – эксперт отдела АЗР;
Северина Е. С. –старший специалист 3 разряда отдела АЗР;
при участии:
- представителей Министерства здравоохранения Республики Хакасия – специалиста Сапроновой Натальи Геннадьевны (доверенность от 24.03.2011 № 1243-08), специалиста Косарева Руслана Борисовича,
- представителя Прокуратуры Республики Хакасия – старшего прокурора отдела Глушковой Ирины Владимировны,
рассмотрев материалы дела № 61-А-10, возбуждённого в отношении Министерства здравоохранения Республики Хакасия по признакам нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее Закона о защите конкуренции),
Установила:
29 ноября 2010 года в Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия поступило сообщение по электронной почте от гражданина А. В. Плисова (andrewplisov@mail.ru) о принятии Министерством здравоохранения Республики Хакасия несоответствующего действующему законодательству приказа об отпуске комбинированных кодеиносодержащих препаратов по рецептам.
В связи с этим, 8 декабря 2010 года Хакасское УФАС России возбудило дело о нарушении антимонопольного законодательства № 61-А-10 в отношении Министерства здравоохранения Республики Хакасия по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. Определением от 21.02.2011 срок рассмотрения дела продлен в соответствии со статьей 47 Закона о защите конкуренции.
На заседании комиссии представители Министерства здравоохранения Республики Хакасия не согласились с позицией заявителя и привели следующие доводы.
По данным Управления службы по контролю за оборотом наркотиков по Республике Хакасия, наблюдается резкий рост употребления наркотика дезоморфина.
Дезоморфин получают кустарным способом из комбинированных кодеиносодержащих препаратов, отпускаемых без рецепта врача в аптечных учреждениях.
Учитывая социальную опасность роста потребления дезоморфина в Республике Хакасия, издан Приказ Минздрава РХ № 365 от 20 июня 2010 года «Об отпуске комбинированных кодеиносодержащих препаратов», которым установлен отпуск кодеиносодержащих препаратов по рецепту врача.
По данным Государственного правового комитета Республики Хакасия, данный приказ не подлежит государственной регистрации и вступает в силу с даты его подписания.
Ограничения прав граждан Минздрава РХ не усматривает, так как в соответствие с пунктом 1.17. Минздравсоцразвития РФ от 12.02.2007 №и 110 «О порядке назначения и выписывания лекарственных средств, изделий медицинского назначении и специализированных продуктов лечебного питания», для хронических больных врачам разрешено выписывать рецепт со сроком годности до 1 года.
Принятие приказа было вызвано многочисленными обращениями в адрес министерства по вопросу наведения порядка в сфере обращения лекарственных препаратов, которые используются для немедицинского применения с целью изготовления наркотиков. В подтверждение приведенных обстоятельств представлены обращения различных государственных органов и организаций.
Представитель Прокуратуры РХ поддержала позицию Минздрава РХ и пояснила следующее.
Необходимость издания Приказа № 365 от 20 июня 2010 года «Об отпуске комбинированных кодеиносодержащих препаратов» обусловлена резким ростом употребления в Хакасии наркотического средства - дезоморфина, получаемого кустарным способом из комбинированных кодеиносодержащих препаратов, отпускаемых аптеками без рецепта врача, а также отсутствием соответствующей регламентации на уровне федерального законодательства.
При издании данного приказа Минздравом РХ не допущено нарушений федерального законодательства, в том числе, требований антимонопольного закона.
Так, согласно требованиям Закона о защите конкуренции органам государственной власти субъектов РФ запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а именно: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам; установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров.
В силу пунктов 7, 17 ст. 4 названного Закона конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке. В числе признаков ограничения конкуренции обозначены: сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.
Из буквального содержания рассматриваемого приказа Минздрава РХ от 20.06.2010 № 365 «Об отпуске комбинированных кодеиносодержащих препаратов» следует, что им дано указание руководителям медучреждений оформлять рецептурные бланки при назначении комбинированных кодеиносодержащих лекарственных средств; и обеспечить осуществление отпуска в аптечных учреждениях указанных препаратов по рецептам установленной формы.
При этом, как следует из преамбулы приказа, целью его принятия явилось предотвращение перехода оборота комбинированных кодеиносодержащих лекарственных средств из легального оборота в нелегальный и сокращением роста потребления дезоморфина в республике.
Нарушений требований Закона о защите конкуренции изданием данного приказа не допущено, деятельность хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на фармацевтическом рынке по реализации лекарств данным приказом не регламентирована, на ограничение оборота лекарств приказ также не влияет.
Кроме того, в силу требований пунктов 1 п. 4.4.9 Положения о Министерстве здравоохранения Республики Хакасия, утвержденного постановлением Правительства РХ от 11.06.2009 № 260 (далее - Положение), Министерство здравоохранения РХ является исполнительным органом государственной власти РХ, осуществляющим функции по реализации государственной политики и управлению в сфере здравоохранения, защите прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья граждан, включая вопросы организации оказания медицинской помощи и лекарственного обеспечения. На Министерство также возложены функции организационно-методического руководства по порядку статистического, бухгалтерского учета и отчетности в подведомственных организациях, а также координация деятельности исполнительных органов государственной власти РХ, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения, иных хозяйствующих субъектов в области охраны здоровья граждан.
Таким образом, в целях обеспечения охраны здоровья населения, необходимости усиления контроля за безопасностью оборота указанной категории лекарственных средств в республике, а также координирования деятельности учреждений здравоохранения в республике, Министерство вправе было издать рассматриваемый приказ.
В этой связи, нарушений федерального законодательства при издании Минздравом РХ данного приказа не допущено.
Кроме того, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 07.04.2004 № 189 «Вопросы Федеральной антимонопольной службы» (в ред. от 28.01.2011) Федеральная антимонопольная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о конкуренции на товарных рынках и на рынке финансовых услуг, о естественных монополиях, о рекламе, о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (за исключением полномочий, отнесенных законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации о размещении заказов к компетенции других федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления), а также по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, и изданию в пределах своей компетенции нормативных правовых и индивидуальных правовых актов в установленной сфере деятельности.
Полномочиями по оценке законности издания органами региональной государственной власти правовых актов в сфере здравоохранения, а также правомочности органов госвласти по изданию таких актов Федеральная антимонопольная служба не наделена.
Представитель прокуратуры полагает, что данное дело № 61-А-10 о нарушении антимонопольного законодательства подлежит прекращению.
Таким образом, по мнению представителей сторон, в действиях Минздрава РХ отсутствует нарушение антимонопольного законодательства, в частности, статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Исследовав доказательства по делу, заслушав пояснения лиц, участвующих в рассмотрении дела комиссия установила следующее.
Министерство здравоохранения Республики Хакасия действует на основании Положения о Министерстве здравоохранения Республики Хакасия, утвержденного постановлением Правительства РХ от 11.06.2009 № 260, является исполнительным органом государственной власти Республики Хакасия, осуществляющим функции по реализации государственной политики и управлению в сфере здравоохранения, защите прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья граждан, включая вопросы организации оказания медицинской помощи и лекарственного обеспечения.
20 июня 2010 года министром здравоохранения республики издан приказ № 365 «Об отпуске комбинированных кодеиносодержащих препаратов», согласно которому руководителям ГУЗов, РУЗов следует: 1.1. при назначении комбинированных кодеиносодержащих лекарственных средств, обеспечить выписку рецептов формы № 107-1/у. 1.2. обеспечить осуществление отпуска в аптечных учреждениях комбинированных кодеиносодержащих лекарственных средств по рецептам формы № 107-1/у.
Рецептурный бланк формы № 107-1/у утвержден Приказом Министерства здравоохранения и социального развития от 12.02.2007 № 110 в соответствии со статьей 6.2 Федерального закона от 17 июля 1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» в целях гарантированного обеспечения населения лекарственными средствами, изделиями медицинского назначения и специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов при оказании дополнительной медицинской помощи.
В соответствии со статьей 32 Федерального закона от 22.06.1998 № 86-ФЗ «О лекарственных средствах» (действующего на момент принятия Приказа от 20.06.2010 № 365 «Об отпуске комбинированных кодеиносодержащих препаратов» и утратившего силу с 01.09.2010 года), Перечень лекарственных средств, отпускаемых без рецепта врача, пересматривается и утверждается один раз в пять лет федеральным органом исполнительной власти, в компетенцию которого входит осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере обращения лекарственных средств.
С 1 сентября 2010 года Федеральный закон от 22.06.1998 № 86-ФЗ «О лекарственных средствах» утратил силу в связи с принятие Федерального закона от 12.04.2010 № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств». Однако, в последнем включение или исключение каких – либо лекарственных средств в перечень лекарственных средств, отпускаемых без рецепта врача также не входит в полномочия исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации.
Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 13.09.2005 № 578 утвержден Перечень лекарственных средств, отпускаемых без рецепта врача. В указанном перечне значатся лекарственные препараты – МНН: Кодеин 8 мг+ацетилсалициловая кислот+парацетамол+кофеин (аналигезирующее средство (притивокашлевое опиоидное средство+ нестериоидное противовосполительное средство+ анальгезирующее некаркотическое средство+ психостимулирующее средство); путь введения, лекарственная форма: Внутрь – таблетки); Кодеин фосфат 12,8 мг+ Ибупрофен (анальгезирующее средство (анальгезирующее опиоидное средство+ нестероидное противовосполительное средство); путь введения, лекарственная форма: Внутрь – таблетки, покрытые оболочкой); Кодеин 8 мг+ Метамизол натрий+ Кофеин+ Фенобарбитал (Анальгезирующее средство (Анальгезирующее опиоидное средство+ нестероидное противовосполительное средство психостимулирующее средство+ барбитурат); путь введения, лекарственная форма: Внутрь – таблетки); Кодеин 8 мг+ напроксен+ метамизол натрий + кофеин + фенобарбитал (анальгезирующее средство (анальгезирующее опиоидное средство+ нестероидное противовоспалительное средство + психостимулирующее средство + барбитурат); путь введения, лекарственная форма: Внутрь – таблетки); Кодеин 8 мг+ натрия гидрокарбонат + солодки корни + термопсиса трава (противокашлевое средство комбинированное (противокашлевое опиоидное средство + отхаркивающее средство); путь введения, лекарственная форма: Внутрь – таблетки); Кодеин 8 мг+ натрия гидрокарбонат+терпингидрат (противокашлевое средство комбинированное (противокашлевое опиоидное средство + отхаркивающее средство); путь введения, лекарственная форма: Внутрь – таблетки); Кодеина фосфат 10 мг+ Парацетамол (анальгезирующее средство (анальгезирующее опиоидное средство анальгезирующее ненаркотическое средство); путь введения, лекарственная форма: Внутрь – таблетки); Кодеина фосфат 10 мг+ Парацетамол+ Кофеин (Анальгезирующее средство (анальгезирующее опиоидное средство+ анальгезирующее ненаркотическое средство+ психостимулирующее средство); путь введения, лекарственная форма: Внутрь – капсулы, таблетки, таблетки растворимые); Кодеина фосфат 10 мг + Пропифеназон+ Парацетамол+ Кофеин (анальгезирующее средство (противокашлевое опиоидное средство+ нестероидное противосполительное средство+ анальгезирующее ненаркотическое средство+ психостимулирующее средство); путь введения, лекарственная форма: Внутрь – таблетки); Кодеин фосфат 4,5 мг/5 мл+ Термопсиса травы экстракт сухой+ Солодки корня экстракт густой+ Чабреца травы экстракт жидкий (противокашлевое средство; путь введения, лекарственная форма: Внутрь – сироп 50 мл, 100 мл, 125 мл); Кодеина фосфат 8 мг+ Терпингидрат (противокашлевое средство комбинированное (противокашлевое опиоидное средство+ отхаркивающее средство); Внутрь – таблетки, покрытые пленочной оболочкой).
Представители Минздрава РХ представили пояснение, что действие Приказа Минздрава Хакасии от 10.06.2010г. №365 распространяется на следующие кодеиносодержащие лекарственные средства:
1.Комбинация метамизола натрия, кодеина, кофеина, парацетамола и фенобарбитала: Пенталгин-ICN, Седал-М, Седалгин-Нео;
2.Комбинация метамизола натрия, кодеина, кофеина, напроксена и фенобарбитала: Пенталгин-Н, Пиралгин;
3.Комбинация метамизола натрия, кодеина, кофеина и фенобарбитала: Тетралгин;
4.Комбинация парацетамола, дротаверина гидрохлорида и кодеина фосфата: Но-шпалгин, Юниспаз;
5.Комбинация парацетамола, кодеина фосфата и кофеина: Солпадеин;
6.Комбинация парацетамола, кодеина фосфата, кофеина и пропифеназона: Каффетин;
7.Комбинация парацетамола, кодеина фосфата, кофеина, пропифеназона и фенобарбитала: Пенталгин Плюс;
8.Комбинация кодеин, терпингидрат и натрия гидрокарбонат: Терпинкод;
9.Комбинация кодеин, термопсис, натрия гидрокарбонат и корень солодки: Коделак.
Следовательно, лекарственные препараты, на которые распространяется действие Приказа Минздрава Хакасии от 10.06.2010 г. № 365 значатся в Перечне лекарственных средств, отпускаемых без рецепта врача, утвержденном уполномоченным органом исполнительной власти Российской Федерации.
Исключать какие – либо лекарственные средства из данного Перечня может только Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации.
Рецепт – это разрешение на продажу (покупку) определенных лекарственных средств, то есть определенное ограничение их продажи, предусмотренное федеральным законодательством.
Таким образом, Министерство здравоохранения республики приказом от 10.06.2010 г. № 365 ввело ограничение в отношении свободной продажи на территории Республики Хакасия товаров – комбинированных кодеиносодержащих лекарственных препаратов, предусмотрев отпуск указанных лекарственных препаратов из аптечных учреждений по рецептам врача формы № 107-1/у.
В соответствии со статьей 8 Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12.12.1993, в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.
Данный конституционный принцип реализован в части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, которой установлен запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в частности, на введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров, а также на необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.
Принятие Минздравом РХ акта - Приказа № 365 от 20 июня 2010 года «Об отпуске комбинированных кодеиносодержащих препаратов» ограничивает свободное перемещение товаров, а также устанавливает не законные требования к товарам и хозяйствующим субъектам, устанавливая ограничения на реализацию кодеиносодержащих препаратов путем дачи указания ГУЗам и РУЗам осуществлять отпуск в аптечных учреждениях комбинированных кодеиносодержащих лекарственных средств по рецептам формы № 107-1/у.
На территории других субъектов Российской Федерации отсутствует запрет на безрецептурный отпуск кодеиносодержащих лекарственных средств, следовательно, хозяйствующие субъекты Республики Хакасия, реализующие лекарственные средства, находятся в более невыгодных условиях, чем хозяйствующие субъекты, осуществляющие деятельность на этом же товарном рынке, но в других регионах.
Во исполнение приказа № 365 от 20 июня 2010 года муниципальные образования совершили следующие действия:
МО Боградский район: принят одноименный приказ главного врача МУЗ «Боградская РБ» от 23.06.2010 № 93а;
МО Орджоникидзевский район: принят одноименный приказ главного врача МЛПУ «Копьевская ЦРБ» от 29.06.2010 № 164а –п;
МО Саяногорск: принято одноименный Приказ Саяногорского городского управление здравоохранения от 28.05.2010 № 261;
МО Абаза: принято Постановление главы от 30.09.2010 № 1020 «О предотвращении поступления наркотических веществ и их прекурсоров, а также сильнодействующих веществ из легального в незаконный оборот на территории МО г. Абаза»;
МО Черногорск, МО Таштыпский, МО Ширинским район: приказ доведен до сведения лечебно – профилактических и аптечных учреждений города;
МО Аскизский район: все медицинские работники ознакомлены на врачебной планерке;
МО Абакан: принято Распоряжение городского управления здравоохранения Администрации г. Абакан от 29.06.2010 № 57 «Об отпуске комбинированных кодеиносодержащих препаратов» следующего содержания: В целях предотвращения перехода оборота комбинированных кодеиносодержащих препаратов из легального оборота в нелегальный, в связи с резким увеличением потребления дезоморфина в республике Хакасия и на основании Приказа Министерства здравоохранения Республики Хакасия № 365 от 20 июня 2010 года «Об отпуске комбинированных кодеиносодержащих препаратов», обязываю: 1. Главных врачей МУЗ «Абаканская городская поликлиника» Тупикина А. Ю.. МУЗ «Родильный дом» Асочакову В. В., МУЗ «Абаканская городская стоматологическая поликлиника» Терских В. М., МУЗ «Абаканская детская стоматологическая поликлиника» Вяткину В. В. при назначении комбинированных кодеиносодержащих средств обеспечить выписку рецептов формы № 107 - 1/у. 2. Руководителей МП «Аптека № 24» Филиппову Н. П., МП «Аптека № 56» Зимину И. И., МП «Аптека № 58» Иккес С. А, МП «Аптека № 60» Рычкову Д. Н. обеспечить осуществление отпуска комбинированных кодеиносодержащих лекарственных средств по рецептам форма № 107-1/у.
По итогам 2010 - 2009 годов Хакасским УФАС России проведен анализ рынка розничной торговли лекарственными средствами, изделиями медицинского назначения и сопутствующими товарами в Республике Хакасия (в разрезе муниципальных рай¬онов, городских округов).
В данном анализе имеются сведения, что в городе Абакане в 2009-2010 годах осуществляли деятельность 12 муниципальных аптечных учреждений и 42 аптечных учреждения иной формы собственности (38 частной и 4 государственной). Как следует из распоряжения городского управления здравоохранения Администрации г. Абакан от 29.06.2010 № 57 «Об отпуске комбинированных кодеиносодержащих препаратов», данное распоряжение распространяется только на муниципальные аптечные учреждения.
Следовательно, кроме того, что действие приказа привело к нарушению единого экономического пространства и свободного перемещения товаров на территории всей Российской Федерации, его последствием стали неравные условия хозяйствующих субъектов - конкурентов и в пределах отдельного муниципального образования Хакасии - городе Абакане.
Таким образом, принятие вышеуказанного приказа выходит за пределы полномочий Министерства здравоохранения Республики Хакасия и приводит (либо может привести) к ограничению конкуренции на товарном рынке реализации лекарственных кодеиносодержащих препаратов и содержат нарушение части 1 статьи 8 Конституции Российской Федерации и части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
В соответствии со статьей 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства органами государственной власти субъектов Российской Федерации, выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства.
Так как на момент рассмотрения дела Министерством здравоохранения Республики Хакасия приказ № 365 от 20 июня 2010 года «Об отпуске комбинированных кодеиносодержащих препаратов» не отменен, комиссия Хакасского УФАС России считает, что имеются основания для выдачи министерству предписания о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции – отмене названного приказа.
Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, статьей 41, частью 1 статьи 49, статьей 50 Закона о защите конкуренции, комиссия
Решила:
1.Признать Министерство здравоохранения Республики Хакасия нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в части издания приказа № 365 от 20 июня 2010 «Об отпуске комбинированных кодеиносодержащих препаратов по рецептам».
2.Выдать Министерству здравоохранения Республики Хакасия предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции: в срок до 16 мая 2011 года отменить данный приказ об отпуске комбинированных кодеиносодержащих препаратов по рецептам, о чем письменно сообщить всем лицам, на которых распространяется действие приказа (через органы местного самоуправления).
3.Материалы дела передать должностному лицу Хакасского УФАС России для рассмотрения вопроса о применении мер административного воздействия.
Председатель комиссии
Э.Р.Гофман
Члены комиссии
П.А.Шалимов
И.А.Андрюшкова
Е.С.Северина
Решение антимонопольного органа может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня принятия решения в арбитражном суде.
Приложения
2011-04-06 Приложение к Решению от 06 апреля 2011 года № Б/Н Предписание