Приложение к Постановлению от 24.12.2010 г № 1289 Программа

Программа по повышению эффективности бюджетных расходов в муниципальном образовании Г. Абаза на период до 2012 года

Программа по повышению эффективности бюджетных расходов в муниципальном образовании г. Абаза на период до 2012 года (далее - Программа) разработана в соответствии с Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 г. и Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 мая 2009 г. "О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах", а также распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. N 1101-р.
1.Необходимость разработки и реализации Программы
В 2000-х годах Правительством Российской Федерации были утверждены и реализованы среднесрочные программы бюджетных реформ (Программа развития органов Федерального казначейства на 2000 - 2004 годы, Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года), Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах, Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах.
В муниципальном образовании г. Абаза (далее - МО г. Абаза) в указанный период также были реализованы меры по повышению эффективности бюджетных расходов, в основном, в рамках выполнения мероприятий комплексной муниципальной целевой программы "Реформирование муниципальных финансов муниципального образования город Абаза на 2007 - 2009 годы".
В 2000 году вступил в силу Бюджетный кодекс Российской Федерации, который определил основные подходы к организации бюджетного процесса для всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. В нем постепенно находили отражение различные инструменты, обеспечивающие реализацию программ бюджетных реформ.
Результатом данных реформ стало формирование в Российской Федерации современной системы управления общественными (государственными и муниципальными) финансами путем:
создания целостной системы регулирования бюджетных правоотношений, установления единых принципов бюджетной системы и четкого определения статуса и полномочий участников бюджетного процесса;
организации бюджетного процесса исходя из принципа безусловного исполнения действующих расходных обязательств;
разграничения полномочий и, соответственно, расходных обязательств и доходных источников публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований);
ликвидации "необеспеченных федеральных мандатов" и упорядочения основных социальных обязательств;
введения формализованных методик распределения основных межбюджетных трансфертов;
создания и развития системы Федерального казначейства, обеспечивающей кассовое обслуживание бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, эффективный учет и предварительный контроль в процессе исполнения расходных обязательств Российской Федерации, управление единым счетом федерального бюджета, формирование достоверной и прозрачной консолидированной бюджетной отчетности;
установления механизма сбережения нефтегазовых доходов и ограничений дефицита федерального бюджета, направленного на повышение устойчивости бюджетной системы Российской Федерации и снижение влияния на бюджетную систему Российской Федерации внешних экономических рисков;
поэтапного внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты (приоритетных национальных проектов, докладов о результатах и основных направлениях деятельности, ведомственных целевых программ, обоснований бюджетных ассигнований, государственных (муниципальных) заданий, проектов по реализации Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года);
перехода от годового к среднесрочному финансовому планированию, в том числе утверждению федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и на плановый период в формате "скользящей трехлетки";
создания законодательной базы для развития новых форм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг;
установления правил и процедур размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд и придание этому процессу публичности;
создания системы мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями с использованием инструментов конкурсной поддержки бюджетных реформ.
В то же время не все заявленные планы были реализованы не только на уровне муниципального образования, но и на федеральном уровне. Не удалось на практике применить ряд законодательно введенных норм, принципов и механизмов и урегулировать многие методические вопросы.
Как следствие, в сфере управления общественными финансами муниципального образования сохраняется ряд следующих системных недостатков и нерешенных проблем:
стратегическое планирование остается слабо увязанным с бюджетным планированием, отсутствует оценка всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, нормативного регулирования), применяемых для достижения целей муниципальной политики;
сохраняются условия и стимулы для неоправданного увеличения бюджетных расходов, не созданы условия для мотивации органов местного самоуправления, а также бюджетных учреждений в повышении эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом;
структура и динамика расходов слабо увязаны с целями муниципальной политики;
отсутствуют действенные методики оценки деятельности органов местного самоуправления, в том числе оценки эффективности использования ими финансовых ресурсов;
планирование программных и непрограммных расходов, а также капитальных и текущих расходов (за исключением целевых программ) методологически не взаимоувязано;
не соответствует современным требованиям система муниципального финансового контроля;
формальным и недостаточно увязанным с бюджетным процессом остается применение инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты;
остается ограниченным опыт внедрения государственных (муниципальных) заданий.
Необходимость достижения долгосрочных целей социально-экономического развития муниципального образования г. Абаза в условиях адаптации бюджетной системы Российской Федерации к замедлению темпов роста бюджетных доходов увеличивает актуальность разработки и реализации системы мер по повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления, а также по модернизации управления общественными финансами.
2.Цели и задачи Программы
Цель Программы - создание условий для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по выполнению муниципальных функций и обеспечению потребностей граждан и общества в муниципальных услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития.
Базовым условием реализации Программы является обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджета МО г. Абаза.
Для достижения цели Программы необходимо создание механизмов, направленных на решение следующих основных задач:
четкое определение сфер ответственности как МО г. Абаза, так и органов государственной власти и органов местного самоуправления МО г. Абаза;
обеспечение более тесной увязки стратегического и бюджетного планирования и целеполагания бюджетных расходов с мониторингом достижения заявленных целей;
усиление роли городского бюджета в решении вопросов модернизации и инновационного развития экономики города;
создание условий для повышения эффективности деятельности МО г. Абаза по обеспечению муниципальных услуг;
создание механизмов стимулирования участников бюджетного процесса к повышению эффективности бюджетных расходов и проведению структурных реформ;
повышение качества финансового управления в общественном секторе, в том числе путем адаптации инструментов корпоративного менеджмента;
повышение прозрачности и подотчетности деятельности органов местного самоуправления, в том числе за счет внедрения требований к публичности показателей их деятельности;
обеспечение более тесной увязки между количеством и составом имущества, находящегося в собственности МО г. Абаза, и полномочиями органов местного самоуправления.
Для решения указанных задач в 2010 - 2012 годах предлагается принять решения по следующим основным направлениям:
внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов местного самоуправления;
переход к утверждению "программного" бюджета;
развитие новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг;
реформирование муниципального финансового контроля и развитие внутреннего контроля;
совершенствование инструментов управления и контроля на всех стадиях муниципальных закупок;
создание информационной среды и технологий для реализации управленческих решений и повышения действенности общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.
Содержанию реформ по указанным направлениям посвящены соответствующие разделы Программы. Реализация предлагаемых мер создаст организационные и правовые предпосылки для повышения эффективности бюджетных расходов по конкретным направлениям (отраслям экономики и социальной сферы) муниципальной политики.
3.Совершенствование разграничения полномочий и организация деятельности МО г. Абаза
Для реализации целей и задач Программы необходимо четкое определение полномочий (прав и ответственности) и принципов деятельности органов местного самоуправления и муниципальных учреждений.
Это является необходимым условием для устранения дублирования функций и полномочий между органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями, которое приводит как к увеличению бюджетных расходов, так и к размыванию ответственности за результаты деятельности.
Завершение начатого в стране в 2000-х годах разграничения расходных и доходных полномочий, создание новых видов муниципальных учреждений позволяет поставить вопрос о гражданско-правовой правоспособности МО г. Абаза, поскольку в гражданском обороте должна быть полная ясность, кто действует от имени МО г. Абаза, а кто - от собственного имени. Участникам гражданского оборота для защиты своих интересов необходимо понимание, как и за счет чего будет обеспечиваться ответственность по обязательствам, принятым МО г. Абаза, его органами или созданными ими юридическими лицами. Это является важнейшей предпосылкой повышения доверия к МО г. Абаза не только как к субъекту экономической деятельности, но и как к субъекту муниципальной политики.
При этом созданные в МО г. Абаза органы управления и казенные учреждения должны выступать в гражданских правоотношениях только от имени соответствующего публично-правового образования. Большинство нынешних бюджетных учреждений, как и автономные учреждения, должны получить возможность действовать от своего имени, иметь собственное имущество и доходы, в том числе получая субсидии из бюджетов на оказание муниципальных услуг.
Кроме того, становится актуальной задача оптимизации структуры органов местного самоуправления с целью централизации исполнения специально созданными для этих целей организациями таких функций (непосредственно не связанных с муниципальным управлением), как поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для муниципальных нужд, обеспечение органов местного самоуправления соответствующими кадрами, строительство объектов муниципальной собственности и т.п.
Например, предполагается рассмотреть вопрос выделения муниципального архива из состава Администрации МО г. Абаза и создания на его базе муниципального учреждения, которое будет оказывать соответствующие услуги населению и организациям, в том числе на платной основе (в настоящее время делать это не позволяет статус подразделения органа местного самоуправления).
Реализация этого принципа в сфере управления финансовыми ресурсами на основе единого бюджетного счета, учета и составления финансовой отчетности доказала свою эффективность и создает предпосылки для его распространения на другие сферы деятельности МО г. Абаза.
Эффективное решение обозначенных в разделе задач позволит получить реальное снижение бюджетных расходов на местное самоуправление.
4.Основные аспекты внедрения программно-целевого принципа планирования бюджета
В качестве одного из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов как составной части эффективности деятельности органов местного самоуправления предлагается принять программно-целевой принцип организации их деятельности.
Муниципальная программа МО г. Абаза (далее - муниципальная программа) - документ, определяющий цель, задачи, результаты, основные направления и инструменты муниципальной политики, направленные на достижение целей и реализацию приоритетов, установленных Стратегией долгосрочного социально-экономического развития МО г. Абаза.
Общими принципами разработки и реализации муниципальных программ будут являться:
формирование муниципальных программ исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения;
определение органа Администрации МО г. Абаза, отвечающего за реализацию муниципальной программы (достижение конечных результатов);
установление для муниципальных программ, как правило, измеримых результатов двух типов: конечных результатов, характеризующих удовлетворение потребностей внешних потребителей, и непосредственных результатов, характеризующих объемы и качество оказания муниципальных услуг, прогнозируемых при заданных условиях;
охват муниципальными программами всех сфер деятельности органов исполнительной власти и, соответственно, большей части бюджетных ассигнований, других материальных ресурсов, находящихся в их распоряжении, а также интеграция регулятивных (правоустанавливающих, правоприменительных и контрольных) и финансовых (бюджетных, налоговых, имущественных, кредитных, долговых) инструментов для достижения целей муниципальных программ;
наделение органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществляющих управление муниципальными программами и их подпрограммами, полномочиями, необходимыми и достаточными для достижения целей программ в соответствии с принципами и требованиями проектного управления;
проведение регулярной оценки результативности и эффективности реализации муниципальных программ, в том числе внешней экспертизы, оценки их вклада в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики с возможностью их корректировки или досрочного прекращения, а также установление ответственности должностных лиц в случае неэффективной реализации программ.
Предполагается, что состав подпрограмм и планируемые результаты реализации подпрограмм будут определяться муниципальной программой, а бюджетные ассигнования на их достижение будут утверждаться решением Абазинского городского Совета депутатов "О бюджете МО г. Абаза".
На ведомственном уровне инструментом стратегического и операционного планирования могут являться преобразованные в соответствии с новыми задачами доклады о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей бюджета МО г. Абаза. Этот же инструмент целесообразно использовать и в качестве отчета о результатах деятельности, который должен носить публичный характер и размещаться в сети Интернет.
Для реализации изложенных подходов потребуется:
1) утвердить порядок разработки, реализации и оценки эффективности муниципальных программ с внесением соответствующих изменений, в случае необходимости, в порядок разработки и реализации долгосрочных муниципальных целевых программ в муниципальном образовании г. Абаза;
2) определить перечень муниципальных программ и организовать подготовку их проектов с отражением в них, в том числе, следующих основных вопросов:
обоснование цели и задач Программы, ее вклада в достижение (реализацию) долгосрочных целей (приоритетов) социально-экономического развития МО г. Абаза;
анализ исходной ситуации, сложившихся и прогнозируемых тенденций, основных проблем в соответствующей сфере;
прогноз конечных результатов Программы, характеризующих целевое состояние, изменение состояния уровня и качества жизни населения, социальной сферы, экономики, общественной безопасности, муниципальных институтов, степени реализации других общественно значимых интересов и потребностей в соответствующей сфере;
перечень целевых индикаторов и показателей муниципальной программы с расшифровкой плановых значений по годам ее реализации;
сроки реализации муниципальной программы в целом, основные этапы и сроки их реализации с указанием промежуточных показателей;
основные меры правового регулирования в соответствующей сфере, направленные на достижение цели и (или) конечных результатов Программы, с обоснованием основных положений и сроков принятия проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых на первом этапе ее реализации;
перечень включенных в состав муниципальной программы подпрограмм;
обоснование общего объема бюджетных ассигнований из бюджета МО г. Абаза по годам реализации муниципальной программы;
3) определить порядок планирования объемов бюджетных ассигнований бюджета МО г. Абаза на реализацию муниципальных программ на среднесрочный период с учетом необходимости его увязки с бюджетным процессом;
4) внести изменения в Методические рекомендации по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей (распорядителей) средств бюджета МО г. Абаза как инструмента управления на уровне органов исполнительной власти.
Внедрение программно-целевого принципа организации деятельности органов исполнительной власти и необходимость создания условий для планирования бюджетных ассигнований по новым принципам требуют изменения порядка составления и утверждения бюджетов и, соответственно, корректировки бюджетной классификации Российской Федерации.
В соответствии с принципами разграничения полномочий по регулированию бюджетных правоотношений решение этих вопросов будет осуществляться каждым публично-правовым образованием самостоятельно. При этом, поскольку Бюджетным кодексом Российской Федерации установлены общие требования к организации бюджетного процесса, потребуется внесение изменений, позволяющих публично-правовым образованиям определять целесообразность (исходя из степени подготовленности), порядок и сроки перехода от традиционных целевых статей к целевым статьям, отражающим состав государственных (муниципальных) программ и их подпрограмм.
Внедрение принципов формирования программного бюджета предполагает сохранение и усиление роли существующих инструментов бюджетного планирования: реестра расходных обязательств, муниципальной адресной инвестиционной программы, обоснований бюджетных ассигнований.
С введением новой бюджетной классификации не должна быть утеряна преемственность данных, объем информации не должен быть сокращен, а, напротив, содержательно расширен и систематизирован, что достигается составлением таблиц соответствия.
5.Основные направления повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления
Данное направление Программы предполагает продолжение реализации административной реформы. Основной акцент будет сделан на проектном принципе организации деятельности органов власти, в том числе на применении его в процессе реализации муниципальных программ и организации процедур внутреннего контроля деятельности соответствующих органов.
Основными направлениями повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти (выполнения возложенных на них функций, в том числе по осуществлению юридически значимых действий) должны стать:
противодействие коррупции и снижение административных барьеров;
совершенствование контрольно-надзорной деятельности;
оптимизация состава и полномочий органов исполнительной власти, результатом которой должно стать сокращение дублирования функций и полномочий;
передача функций органов исполнительной власти, не отнесенных к основному виду деятельности, специализированным службам, создаваемым для обслуживания одновременно нескольких органов, или размещение муниципальных заказов на соответствующие услуги (аутсорсинг). Предполагается сохранение централизации такой функции, как ведение бухгалтерского и налогового учета и отчетности муниципальных учреждений и органов местного самоуправления централизованными бухгалтериями с последующим возможным изменением их статуса на бюджетные учреждения. При этом предполагается рассмотрение вопроса об объединении отдела "Централизованная бухгалтерия" АМО г. Абаза с бухгалтерией Абазинского городского Совета депутатов;
переход на оказание услуг по осуществлению юридически значимых действий органами местного самоуправления в электронной форме;
оптимизация межведомственного взаимодействия, в том числе с использованием информационных технологий путем раскрытия информации о деятельности органов местного самоуправления.
Органами Администрации МО г. Абаза должны быть утверждены и реализованы отраслевые (ведомственные) планы повышения эффективности бюджетных расходов в сферах их ведения.
Кроме того, органами Администрации МО г. Абаза должны быть приняты планы повышения качества финансового менеджмента, а финансовыми органами - организованы его мониторинг и оценка.
Необходимо разработать методики оценки эффективности деятельности муниципальных органов исполнительной власти, в которых целесообразно предусмотреть параметры отчетности органов власти об эффективности расходов, оценку результатов, достигнутых по отношению к планам, установление, при возможности, соответствующих критериев для измерения качества, количества и стоимости конечных результатов деятельности организаций и т.д.
Важнейшим направлением повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления является кадровая работа. В этом направлении предполагается:
продолжать взаимодействие с высшими учебными заведениями по подготовке востребованных специалистов, также по переподготовке и повышению квалификации специалистов, работающих в органах местного самоуправления, учитывая возможность взаимозаменяемости их гражданами, находящимися в кадровом резерве;
вести работу по формированию кадрового резерва с целью оперативной замены выбывших специалистов без проведения конкурса на замещение вакантной должности.
6.Основные направления повышения эффективности управления муниципальной собственностью
Важной сферой оптимизации деятельности МО г. Абаза является управление муниципальной собственностью, для повышения эффективности которого предлагается реализация мер по следующим основным направлениям:
упорядочение состава имущества МО г. Абаза и обеспечение надлежащего (т.е. полного и своевременного) учета муниципального имущества и ведение его реестра, включающего многоаспектное (техническое, экономическое, правовое) описание соответствующих объектов учета, путем проведения бухгалтерских сверок, анализа предоставленных учреждениями отчетов;
инвентаризация объектов муниципальной собственности, оформление к 31.12.2012 регистрации права муниципальной собственности, оперативного управления, хозяйственного ведения на объекты недвижимого имущества муниципальных предприятий и учреждений, на которые указанные права еще не зарегистрированы;
осуществление поступления в муниципальную казну выморочного и бесхозяйного имущества, выявленного, но не оформленного в течение предыдущих лет;
обеспечение надлежащего содержания и эффективного использования муниципального имущества, а также контроля за сохранностью и использованием по назначению муниципального имущества, включая меры по повышению инвестиционной привлекательности муниципальной недвижимости путем проведения проверок использования, переданного в аренду, пользование имущества, в том числе в соответствии с целевым назначением;
создание прозрачных процедур, определяющих вопросы аренды государственного (муниципального) имущества;
установление свободного доступа граждан и юридических лиц к информации не только об объектах, которые могут быть отчуждены или переданы в аренду, но и об условиях возможных приватизации, аренды, доверительного управления, а также установление порядка представления соответствующей информации руководителями муниципальных предприятий и учреждений, ответственности за нарушение этого порядка;
проведение мониторинга управления муниципальным долгом с учетом показателей задолженности муниципальных унитарных предприятий с целью предотвращения рисков возникновения обязательств у бюджетов по погашению накопленной задолженности. В случае несвоевременной оплаты направлять претензии должнику и, если необходимо, обращаться в Арбитражный суд РХ;
проведение анализа перечня изъятых из оборота и ограниченных в обороте земель, оценка их эффективности с целью дальнейшей оптимизации земельного фонда;
оптимизация сети муниципальных унитарных предприятий;
совершенствование приватизационных процедур;
совершенствование системы показателей оценки эффективности использования муниципального имущества;
формирование экономически обоснованной дивидендной политики.
7.Основные направления повышения эффективности предоставления муниципальных услуг
Существующая в МО г. Абаза сеть муниципальных учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и до сих пор функционирует в отрыве от современных подходов к развитию муниципального управления и принципов оптимальности и достаточности оказания муниципальных услуг. Расходы на содержание подведомственной бюджетной сети планируются, как правило, исходя не из объемов оказываемых ими услуг, а необходимости содержания существующих мощностей. Планирование бюджетных ассигнований осуществляется, по большей части, методом индексации существующих расходов, сохраняя их структуру в неизменном виде. В результате на первое место должен быть поставлен вопрос повышения качества муниципальных услуг и только потом - оптимизация бюджетных расходов на их обеспечение.
Целями данного направления Программы являются:
повышение доступности и качества муниципальных услуг в сферах образования, здравоохранения, культуры и других социально значимых сферах;
привлечение и удержание в бюджетной сфере высокопрофессиональных кадров;
создание условий для оптимизации бюджетной сети;
развитие материально-технической базы муниципальных учреждений, в том числе за счет более активного привлечения средств из внебюджетных источников;
снижение неустановленных видов оплаты услуг муниципальных учреждений;
внедрение в деятельность муниципальных учреждений элементов конкурентных отношений.
Для достижения указанных целей необходимо решить 3 взаимосвязанные задачи:
совершенствование правового статуса муниципальных учреждений;
внедрение новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг;
повышение открытости деятельности учреждений, оказывающих муниципальные услуги, для потребителей этих услуг.
Мероприятия по совершенствованию правового положения муниципальных учреждений будут проводиться путем реализации Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений". Они направлены на повышение эффективности предоставления муниципальных услуг в условиях сохранения (либо снижения темпов роста) расходов бюджетов на их оказание. Должны быть созданы условия и стимулы для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения (легализации) ими внебюджетных источников финансового обеспечения, повышения эффективности и открытости их деятельности, а также возможности и стимулы для органов исполнительной власти по оптимизации подведомственной сети.
Предполагается изменить механизмы финансового обеспечения бюджетных учреждений (с расширенным объемом прав), оказывающих муниципальные услуги:
перевести их до 1 июля 2012 г. со сметного финансового обеспечения на предоставление субсидии на выполнение задания;
предоставить право бюджетным учреждениям (с расширенным объемом прав) зачислять доходы от приносящей доходы деятельности в самостоятельное распоряжение этих учреждений;
исключить субсидиарную ответственность муниципального образования по обязательствам бюджетных учреждений (с расширенным объемом прав);
расширить права бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным за ними движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает орган местного самоуправления, выполняющий функции учредителя соответствующего учреждения.
Создание нового типа муниципальных учреждений - казенного учреждения, статус которых, по сути, совпадает с ранее закрепленным в законодательстве Российской Федерации статусом бюджетного учреждения, будет сопровождаться дополнительным ограничением в виде зачисления всех доходов, полученных от приносящей доход деятельности, в соответствующий бюджет. При этом процедура перевода бюджетных учреждений в казенные учреждения должна будет обеспечить минимизацию организационных мероприятий, связанных с изменением статуса казенных учреждений, и сведение их только к внесению изменений в Устав (Типовой устав) учреждения или положение о нем.
На 2011 год будет установлен переходный период, который позволит как бюджетным учреждениям (с расширенным объемом прав), так и казенным учреждениям получать финансовое обеспечение в прежнем порядке.
При этом первоначальные нормативы затрат на оказание услуг муниципальным бюджетным учреждением и нормативы затрат на содержание закрепленного за ним имущества должен определять орган Администрации МО г. Абаза - главный распорядитель средств бюджета МО г. Абаза в отношении каждого из бюджетных учреждений исходя из размера бюджетных ассигнований, предоставленных данному муниципальному учреждению по смете в 2010 году.
Перевод бюджетных учреждений на предоставление субсидий на оказание муниципальных услуг потребует совершенствования практики формирования муниципальных заданий для муниципальных учреждений и их финансового обеспечения.
Муниципальные задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности будет устанавливать орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя.
Для обеспечения реализации полномочий бюджетных учреждений в 2010 году необходимо реализовать заложенный в Бюджетном кодексе Российской Федерации принцип использования проектов муниципальных заданий на оказание муниципальных услуг при планировании бюджетных проектировок на 2011 год.
В этих целях органам исполнительной власти, разрабатывающим проекты муниципальных заданий на оказание муниципальных услуг муниципальными учреждениями, необходимо в рамках подготовки проекта бюджета разрабатывать и представлять в бюджетно-финансовый отдел АМО г. Абаза проекты муниципальных заданий.
8.Развитие системы государственного (муниципального) финансового контроля
Переход к программному бюджету и внедрение новых форм финансового обеспечения муниципальных услуг требуют комплексного реформирования системы муниципального финансового контроля, основанной на конституционных принципах разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.
В этих целях необходимо:
при планировании работы Ревизионной комиссии МО г. Абаза в обязательном порядке учитывать вопросы населения в рамках решения приоритетных задач, стоящих перед муниципальным образованием г. Абаза;
разработать механизм взаимодействия с правоохранительными органами при обнаружении правонарушений коррупционной направленности;
организовать действенный контроль (аудит) за эффективностью использования бюджетных ассигнований, определив критерии эффективности и результативности их использования;
привести систему муниципального финансового контроля в соответствие с принципами и стандартами, установленными Международной организацией высших органов финансового контроля (ИНТОСАЙ) и Европейской организацией высших органов финансового контроля (ЕВРОСАИ);
исключить возможность необоснованных проверок хозяйствующих субъектов.
При принятии соответствующего законодательства на государственном уровне предполагается уточнить понятия внешнего и внутреннего финансового контроля.
Под внешним муниципальным финансовым контролем предполагается понимать финансовый контроль, осуществляемый Ревизионной комиссией муниципального образования г. Абаза, под внутренним муниципальным финансовым контролем - финансовый контроль, осуществляемый исполнительными органами местной администрации.
Правовое регулирование в сфере муниципального финансового контроля должно ориентироваться на осуществление контроля за участниками бюджетного процесса, прежде всего, органами власти в рамках бюджетного законодательства.
В свою очередь, предлагается, что бюджетное законодательство должно исходить из обязательности для участников бюджетного процесса в отношениях, не основанных на административном или ином властном подчинении, включения в разрабатываемые ими проекты договоров с контрагентами о предоставлении средств из бюджета (за исключением муниципальных контрактов о поставках товаров, выполнении работ, оказании услуг) условий об их согласии на проведение проверок по соблюдению целей и условий предоставления целевых средств из бюджета. Проведение подобных проверок участниками бюджетного процесса должно рассматриваться не как их право, а как обязанность, вытекающая из бюджетного законодательства Российской Федерации по конкретным видам расходов, порядок осуществления которых является предметом муниципального финансового контроля.
Внедрение этого подхода означает перемещение основной ответственности за соблюдение положений бюджетного законодательства Российской Федерации как части административного права и, соответственно, ответственности за соблюдение условий предоставления целевых средств из бюджета (бюджетных кредитов, гарантий, субсидий) с юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса, на органы муниципальной власти, на которые возложены функции по установлению порядка предоставления указанных средств, и на получателей бюджетных средств, заключающих гражданско-правовые договоры от имени соответствующих бюджетных образований.
Орган финансового контроля, являющийся исполнительным органом местной администрации, в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации должен обладать полномочиями по осуществлению внутреннего муниципального финансового контроля, в том числе по выявлению и пресечению предоставления неполной или недостоверной отчетности о непосредственных результатах использования бюджетных ассигнований в рамках подпрограмм муниципальных программ и при выполнении муниципальных заданий, путем проведения ревизий, проверок и использования других методов последующего бюджетного контроля применительно к органам исполнительной власти, являющимся главными администраторами (администраторами, распорядителями, получателями) средств бюджета муниципального образования г. Абаза.
Главные администраторы бюджетных средств в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации должны осуществлять внутренний контроль, направленный на соблюдение внутренних стандартов и процедур организации своей деятельности, включая составление и исполнение бюджета, ведение бюджетного учета, составление бюджетной отчетности, соблюдение административных регламентов, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств.
При этом необходимо принять меры по повышению качества и надежности внутреннего контроля, осуществляемого главными администраторами бюджетных средств, результаты которого должны быть доступны как органам муниципального финансового контроля, так и органам местной администрации. Кроме того, следует организовать координацию развития и методологического обеспечения систем внутреннего контроля.
9.Определение основных аспектов совершенствования системы муниципальных закупок
В настоящее время в Российской Федерации отсутствует полноценное правовое регулирование имущественных отношений с участием публично-правовых образований, не основанных на административном или ином властном подчинении одной стороны другой (контрактных отношений). Для его создания необходимо формирование в Российской Федерации комплексной контрактной системы.
Первоочередными задачами в данном направлении в МО г. Абаза на 2010 - 2011 годы являются обеспечение регламентации и структурирования всех стадий процесса муниципальных закупок, а именно - планирования закупок, размещения заказов и исполнения контрактов, а также обеспечение интеграции информационных ресурсов, связанных с размещением заказов и исполнением контрактов.
Это будет достигнуто путем последовательной системной модернизации сферы обеспечения муниципальных нужд как за счет развития уже существующих стадий закупочного цикла, так и за счет создания недостающих элементов управления "контрактуемыми" расходами и их общей увязки.
В рамках прогноза социально-экономического развития будет вырабатываться прогноз муниципальных закупок, необходимых для реализации муниципальных функций и задач.
При планировании муниципальных закупок необходимо принимать во внимание также стоимость последующей эксплуатации продукции, обладающей длительным жизненным циклом.
Нормативные правовые акты, регулирующие стадию размещения муниципального заказа, должны содержать положения о:
необходимости утверждения плана-графика закупок и графика заключения контрактов;
порядке составления требований к предмету закупки;
требованиях к обеспечению контрактов, в том числе в части разработки и утверждения типовых форм банковских гарантий и договоров поручительства;
порядке определения начальной цены муниципального контракта;
необходимости проведения мониторинга цен на товары, работы и услуги по заключенным муниципальным контрактам.
В целом, развитие контрактных отношений с участием МО г. Абаза должно быть направлено на создание прозрачной справедливой среды для всех сторон контракта, обеспечивающей сбалансированность интересов.
В соответствии с Федеральным законом N 94-ФЗ от 21.07.2005 (с учетом изменений) с 1 января 2011 г. все муниципальные заказчики обязаны размещать заказы путем проведения открытых аукционов в электронной форме.
Планируемой целью электронных аукционов является существенное развитие конкуренции и значительный рост экономии бюджетных средств. По итогам 2009 г. экономия бюджетных средств МО г. Абаза в области муниципальных закупок составила 4,2 млн. руб., и планируется, что через 1,5 - 2 года экономия достигнет около 5 - 6 млн. руб. ежегодно.
Ключевая задача реформы при переходе к электронным аукционам - это введение режима конфиденциальности и анонимности участия в аукционах, именно поэтому предъявляются очень высокие требования к площадкам. Это не только ответственность, которую они будут нести в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях. В первую очередь, это те технологические требования, которые предъявляются к программному обеспечению, информационной безопасности, чтобы исключить возможность манипулирования аукционами, в т.ч. со стороны площадок, в связи с чем все происходящее на электронной площадке должно параллельно отражаться у третьего лица. Таким образом, рассмотрение жалоб на действия площадки будут основываться не только на информации от нее самой, но и также от третьей стороны, которая будет фиксировать в постоянном режиме действия площадки и всех участников электронного аукциона. При этом крайне важно, чтобы площадки были надежными, а проводимые торги - прозрачными. Именно это и лежит в основе определения требований к площадкам со стороны ФАС и Минэкономразвития.
В МО г. Абаза с 01.01.2011 планируется размещение муниципальных заказов на электронной торговой площадке ЗАО "Сбербанк - Автоматизированная Система Торгов" - www.sberbank-ast.ru.
Для размещения муниципальных заказов в настоящее время проводится процедура приобретения в Управлении Федерального казначейства РХ защищенной электронной цифровой подписи, которую будут получать на бесплатной основе все муниципальные заказчики.
10.Основные направления участия в реформировании системы бюджетных платежей
В условиях реформирования системы бюджетных платежей планируется реализация следующих мероприятий совместно с органами Федерального казначейства:
- согласование и подписание соглашений по кассовому обслуживанию операций, осуществляемых бюджетными учреждениями, автономными учреждениями, изменений к соглашениям по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов. При этом соглашения по кассовому обслуживанию бюджетных и автономных учреждений будут заключаться отдельно;
- открытие счетов на балансовом счете 40501 для бюджетных и автономных муниципальных учреждений;
- открытие счетов 40116 для обеспечения бюджетных и автономных учреждений наличными деньгами;
- открытие лицевых счетов неучастникам бюджетного процесса;
- закрытие лицевых счетов в связи с изменением типа учреждения, переоформление лицевых счетов участникам бюджетного процесса;
- сокращение количества расходных расписаний по счетам бюджетов в связи с возможностью получения местными бюджетами бюджетных кредитов со счета 40105 и соблюдением ст. 226.1 Бюджетного кодекса РФ в части доведения предельных объемов финансирования ежемесячно или ежеквартально;
- исключение по счетам бюджетов операций со средствами от приносящей доход деятельности;
- сокращение количества операций на счетах бюджетов в связи с переводом операций по неучастникам бюджетного процесса на счета 40501;
- передача органам Федерального казначейства отдельных функций по исполнению бюджета, в том числе по санкционированию оплаты денежных обязательств по лицевым счетам получателей бюджетных средств и учету операций по исполнительным документам, предъявляемым к бюджетным учреждениям;
- организация взаимодействия органов Федерального казначейства с главными распорядителями бюджетных средств по предоставлению ими перечней целевых субсидий;
- организация взаимодействия органов Федерального казначейства с неучастниками бюджетного процесса по предоставлению ими сведений об операциях с целевыми субсидиями.
11.Основные направления развития и модернизации информационной системы управления муниципальными финансами
В настоящее время сформированы основы современной системы управления государственными (муниципальными) финансами на базе информационно-технологической инфраструктуры Федерального казначейства, обеспечивающей полный охват денежных операций сектора государственного управления (кроме операций государственных внебюджетных фондов).
Однако современное развитие отношений в сфере общественных финансов предъявляет новые требования к составу и качеству информации о финансовой деятельности публично-правовых образований, а также к открытости информации о результатах их деятельности. Например, в Федеральном законе "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" предусмотрено создание официального сайта в сети Интернет для размещения информации о деятельности всех государственных (муниципальных) учреждений и об использовании закрепленного за ними имущества.
В целях удовлетворения указанных требований, а также повышения качества управления государственными (муниципальными) финансами необходимо развивать единую интегрированную информационную систему управления общественными финансами (электронный бюджет), которая на муниципальном уровне:
обеспечит прозрачность и подотчетность деятельности органов местного самоуправления, создание механизмов общественного контроля за эффективностью и результативностью деятельности муниципального образования путем публикации в открытом доступе информации о плановых и фактических результатах деятельности организаций сектора муниципального управления, информации о стоимости предоставленных муниципальных услуг, в том числе информации в разрезе муниципальных программ, услуг, объектов финансирования в натуральном и стоимостном выражении;
повысит доступность информации о финансовой деятельности и финансовом состоянии муниципального образования, о его активах и обязательствах;
создаст инструменты для взаимоувязки стратегического и бюджетного планирования, проведения мониторинга достижения конечных результатов муниципальной программы и непосредственных результатов, характеризующих объемы и качество оказания муниципальных услуг;
обеспечит интеграцию процессов составления, исполнения бюджетов, бюджетного учета и подготовки финансовой и иной регламентированной отчетности муниципального образования;
усилит взаимосвязь бюджетного процесса и процедур планирования закупок товаров, работ и услуг для муниципальных нужд, размещения заказов на их поставку и исполнения муниципальных контрактов, заключаемых по итогам размещения заказов;
позволит осуществить централизацию и обеспечить единство учета объектов муниципальной собственности.
В рамках развития системы электронного бюджета, в частности, потребуется создание информационных ресурсов и общероссийских реестров, содержащих информацию об организациях государственного сектора, государственных (муниципальных) служащих, государственных (муниципальных) заданиях, оказываемых услугах и деятельности государственных (муниципальных) учреждений, имуществе и обязательствах публично-правовых образований.
Кроме того, необходимо продолжить модернизацию уже имеющихся информационных баз, создав технологии их взаимоувязки между собой, а также интеграции существующих и создаваемых информационных ресурсов в системе электронного бюджета.
С этой целью муниципальное образование г. Абаза планирует участие в создании единой информационной системы финансовых органов Республики Хакасия на основе единого программного продукта. Данный программный комплекс с использованием Интернет-технологии позволит выполнять следующие функции:
- проектирование бюджета;
- исполнение бюджета;
- формирование сводной отчетности;
- осуществление финансового контроля;
- осуществление финансово-экономического анализа.
Итогами работы по автоматизации бюджетных процессов муниципального образования должны стать:
- автоматизация процессов составления сводной бюджетной росписи по муниципальному образованию;
- контроль специалистами финансового органа целевого использования бюджетных средств;
- получение пользователями оперативной информации через самостоятельное формирование запроса в доступной сводной базе;
- расширение возможности процесса составления и сбора отчетов с главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС), подключение получателей бюджетных средств, используя Интернет-технологии;
- исключение ручного ввода отчетов, возможность для специалистов ГРБС проводить требуемый контроль данных уже на стадии занесения;
- достижение полной прозрачности расходов бюджета, обеспечение наличия аналитической информации, необходимой для управления бюджетными ресурсами.
Для решения поставленных задач на федеральном уровне планируется реализация следующих мероприятий:
разработка нормативных правовых актов и методических материалов для обеспечения формирования и централизованного ведения общероссийских реестров и информационных ресурсов, организации эффективного информационного межведомственного взаимодействия;
обеспечение проектирования системы электронного бюджета как комплекса взаимоувязанных компонентов, обеспечивающих функционирование системы;
создание единого портала государственных (муниципальных) финансов (портал электронного бюджета) для обеспечения публичного доступа к информации о финансовой деятельности публично-правовых образований, формируемой на основании сведений системы электронного бюджета;
обеспечение развития функциональности автоматизированной системы Федерального казначейства, в том числе для ведения плановых показателей в разрезе бюджетных услуг, мониторинга результативности и эффективности бюджетных расходов, управления основными средствами и обязательствами сектора государственного управления, ведения бюджетного, управленческого и кадрового учета организаций сектора государственного управления, а также для предоставления соответствующих услуг организациям сектора государственного управления с использованием средств удаленного взаимодействия.
Внедрение системы электронного бюджета позволит перейти на качественно новый уровень управления государственными финансами и создать инструментарий для принятия обоснованных управленческих решений с целью повышения эффективности и результативности бюджетных расходов.
12.Организация реализации Программы
Управление реализацией Программы планируется организовать по проектному принципу.
Руководство реализацией Программы, а также координацию и контроль за ее реализацией предлагается возложить на рабочую группу, созданную для разработки Программы в соответствии с распоряжением Главы МО г. Абаза от 06.08.2010 N 409.
Организация выполнения мероприятий Программы будет осуществляться в рамках ежегодно утверждаемого плана.