Решение Хакасского УФАС России от 17.06.2010 г № Б/Н
О нарушении антимонопольного законодательства в отношении Администрации г. Абакана и МАУ г. Абакана «Ритуальные услуги»
Резолютивная часть решения объявлена 10.06.2010 г.
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства (далее – Комиссия) в составе:
Председатель комиссии: Шалимов П.А. – заместитель руководителя управления - начальник отдела антимонопольного законодательства и рекламы (АЗР);
Члены комиссии:
Андрюшкова И.А. – главный специалист – эксперт отдела АЗР;
Жукова И.И. - ведущий специалист-эксперт отдела АЗР;
Северина Е.С. – старший специалист 3-го разряда отдела АЗР,
в присутствии:
- индивидуального предпринимателя Голомаздина В.А.,
- директора МАУ г. Абакана «Ритуальные услуги» Фиськова В.О., представителей МАУ г. Абакана «Ритуальные услуги» Демидовой С.А. (доверенность от 10 июня 2010 г), Демидовой Н.И. (доверенность от 10 июня 2010 г);
- представителя Администрации г.Абакана Гасан О.А. (доверенность от 21.05.2010 г.),
рассмотрев материалы дела № 19-А-10, возбуждённого в отношении муниципального автономного учреждения г. Абакана «Ритуальные услуги» (ул. Кожевенная, 34, г. Абакан, Республика Хакасия) и Администрации г. Абакана (ул. Щетинкина, 10, а/я 6, Республика Хакасия) по признакам нарушения части 3 статьи 15 и статьи 16 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее Закона о защите конкуренции),
Установила:
01 марта 2010 года в Хакасское УФАС России от индивидуального предпринимателя Голомаздина В.А. поступило заявление на действия МАУ г. Абакана «Ритуальные услуги», выразившиеся в создание препятствий доступу на товарный рынок услуг по захоронению отходов лечебно-профилактических учреждений. Как следует из заявления предпринимателя Голомаздина В.А., между ним и МУЗ «Абаканская городская больница», МУЗ «Абаканский родильный дом» заключены договоры на захоронение отходов лечебно-профилактических учреждений.
Из заявления следует, что 05 февраля 2010 года предприниматель Голомаздин В.А. обратился в МАУ г. Абакана «Ритуальные услуги» с заявлением о предоставлении места на кладбище для захоронения отходов лечебно-профилактических учреждений. Однако в предоставлении места было отказано.
Кроме того, аналогичный отказ в адрес предпринимателя Голомаздина В.А. был направлен из Администрации г. Абакана.
Проанализировав доводы, изложенные в заявлении предпринимателя Голомаздина В.А., руководителем Хакасского УФАС России было принято решение о возбуждении в отношении МАУ г. Абакана «Ритуальные услуги» и Администрации г. Абакана дела по признакам нарушения части 3 статьи 15 и статьи 16 Закона о защите конкуренции.
На заседании комиссии предприниматель Голомаздин В.А. поддержал заявленные требования, дополнив, что в настоящее время, в целях надлежащего выполнения договоров на захоронение отходов лечебно-профилактических учреждений, заключенных с МУЗ «Абаканская городская больница» и МУЗ «Абаканский родильный дом», вынужден осуществлять захоронение отходов на кладбище г. Черногорска, которое находится значительно дальше по сравнению с абаканским кладбищем, чем несет дополнительные расходы.
Представители МАУ г. Абакана «Ритуальные услуги» и Администрации г.Абакана с предъявленными требованиями не согласны, считают отказы в предоставлении земельных участков на территории абаканского кладбища под захоронение отходов лечебно-профилактических учреждений обоснованными. Вместе с тем, в ходе рассмотрения дела представителями МАУ г. Абакана «Ритуальные услуги» и Администрации г.Абакана неоднократно заявлялось, что если предприниматель Голомаздин В.А. повторно обратится с аналогичным заявлением о выделении земельных участков под захоронение отходов лечебно-профилактических учреждений, оно будет рассмотрено и положительно решено путем заключения соответствующего договора.
Исследовав представленные в материалы дела документы, заслушав пояснения лиц, участвующих в деле, Комиссия установила следующее.
Муниципальное автономное учреждение г. Абакана «Ритуальные услуги» (далее – МАУ Ритуальные услуги) создано на основании Постановления Мэра г. Абакана от 08 декабря 2009 года № 2402.
В соответствии с п.1.6 Устава МАУ Ритуальные услуги, утвержденного председателем Комитета муниципальной экономики Администрации г. Абакана 22 декабря 2009 года, автономное учреждение создано для оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сфере погребения и похоронного дела.
Согласно п.1.2 Устава названное автономное учреждение является специализированной службой по вопросам похоронного дела.
Предметом деятельности автономного учреждения являются организация услуг, оказываемых специализированной службой по вопросам похоронного дела при погребении умерших; организация услуг, связанных с погребением умерших; организация содержания муниципальных кладбищ; транспортировка умерших.
Автономное учреждение в соответствии с целями, для достижения которых оно создано, вправе осуществлять следующие виды деятельности:
1) организация похорон и предоставление связанных с ними услуг, в том числе:
оформление документов, необходимых для погребения, предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения, перевозка тела (останков) умершего на кладбище, погребение, копка могил, другие услуги;
2) сдача в аренду оборудованных ритуальных залов, организация в них обслуживания;
3) услуги, оказываемые специализированной службой по вопросам похоронного дела при погребении умерших;
4) розничная торговля предметами культового и религиозного назначения, похоронными принадлежностями;
5) изготовлении и продажа предметов ритуального назначения;
6) транспортировка умерших в морг;
7) содержание, благоустройство, санитарная очистка и озеленение кладбищ;
8) оказание услуг, связанных с обустройством мест захоронения;
9) оказание информационных и консультативных услуг по вопросам похоронного дела;
10) оказание услуг по организации и проведению поминальных обедов (в том числе с реализацией алкогольной продукции).
Также пунктом 3.3.5. Устава предусмотрено, что автономное учреждение вправе осуществлять самостоятельную хозяйственную деятельность в пределах, установленных действующим законодательством.
В соответствии с письмом Администрации г.Абакана № 267 от 10.02.2010 МАУ Ритуальные услуги уполномочено Администрацией г. Абакана, в том числе, на распределение мест на городских кладбищах, включая места для захоронения отходов лечебно-профилактических учреждений.
11 февраля 2010 года индивидуальный предприниматель Голомаздин В.А. обратился в МАУ Ритуальные услуги с просьбой выделить места на территории городского кладбища для захоронения отходов лечебно-профилактических учреждений, на которую 18 февраля 2010 года получил ответ за подписью директора МАУ Ритуальные услуги И.В.Арокина о невозможности выделения места в связи с ограниченным количеством свободных мест для захоронения. В письме также указано, что места для захоронения на действующем кладбище № 4 (Подсинее) имеются только в «междурядьях». Захоронение биологических отходов в указанных местах будет неэтичным и может оскорбить чувства скорбящих.
Ранее с аналогичным заявлением предприниматель Голомаздин В.А. обращался в Администрацию г.Абакана. Согласно ответу заместителя Мэра г.Абакана от 22.01.2010 № 906, 898у в виду ограниченной свободной площади под захоронения на действующем кладбище № 4 в с.Подсинее, отказы МАУ Ритуальные услуги в предоставлении Голомаздину В.А. мест для захоронения отходов лечебно-профилактических учреждений признаны мотивированными и обоснованными. Предпринимателю Голомаздину В.А. с подобной просьбой рекомендовано обратиться в Администрацию с.Белый Яр, либо г.Черногорска.
Вместе с тем, как следует из ответа МАУ Ритуальные услуги от 29 апреля 2010 №100 в адрес Хакасского УФАС России в марте 2010 года МАУ Ритуальные услуги по договорам с ГУЗ «Хакасская республиканская больница имени Г.Я.Ремишевской» и ГУЗ РХ «Бюро судебно-медицинской экспертизы» были захоронены биологические остатки (отходы лечебно-профилактических учреждений) кладбище № 4 в с.Подсинее.
Исследовав доказательства, имеющиеся в материалах дела, выслушав устные пояснения представителей лиц, участвующих в деле, Комиссия пришла к следующим выводам.
Товарный рынок ритуальных услуг определяется как сфера реализации услуг по погребению умерших.
Федеральным законом «О погребении и похоронном деле» от 12.01.1996 № 8-ФЗ (далее - Законом о погребении) определен гарантированный перечень услуг по погребению, включающий оформление документов, необходимых для погребения; предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом). Законом о погребении предусматривается как безвозмездное оказание ритуальных услуг специализированной службой органа местного самоуправления, так и осуществление погребения за свой счет с последующим получением социального пособия. В последнем случае супругам, близким родственникам и другим лицам, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего родственника, могут быть оказаны ритуальные услуги (в том числе услуги по погребению) любым лицом, оказывающим данного рода услуги и организующим свою деятельность в соответствии с санитарными и экологическими требованиями и правилами содержания мест погребения согласно статье 17 Закона о погребении. Учитывая вышеизложенное, рынку ритуальных услуг присуща конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (статья 4 Закона о защите конкуренции).
Географическими границами товарного рынка ритуальных услуг г.Абакана являются административно-территориальные границы данного муниципального образования.
В соответствии с пунктом 22 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения поселения отнесена организация ритуальных услуг и содержания мест захоронения.
Законом о погребении установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления; порядок деятельности общественных кладбищ определяется органами местного самоуправления (статья 18 Закона). Согласно пункту 2 статьи 25 Закона о погребении организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Таким образом, действующим законодательством распределение участков на общественных кладбищах к ритуальным услугам не относится, а является функцией органа местного самоуправления.
В соответствии со статьей 29 Закона о погребении органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с указанным Законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов.
В г.Абакане органом местного самоуправления было принято решение о создании специализированной службы по вопросам похоронного дела в виде муниципального автономного учреждения.
В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах. Исходя из данного определения, некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ.
Важным требованием для данной категории юридических лиц является то, что некоммерческая организация не должна заниматься в качестве основной цели своей деятельности извлечением прибыли. Учитывая вышеизложенное, Комиссия считает, что автономное учреждение как определенный вид некоммерческой организации, создается исключительно для реализации отдельных полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти в определенных областях (направлениях).
Администрация г. Абакана наделила МАУ Ритуальные услуги статусом специализированной службы, определив перечень видов деятельности по оказанию ритуальных услуг.
При этом, ни в Уставе МАУ Ритуальные услуги, ни в Правилах содержания муниципальных кладбищ нет указания на то, в чьем фактическом ведении находятся муниципальные кладбища, в том числе не указано, кто осуществляет функции распределения мест на городских кладбищах, включая места для захоронения отходов лечебно-профилактических учреждений.
Данная информация содержится в ответе Администрации г. Абакана № 276 от 10.02.2010 - распределение мест на городских кладбищах, включая места для захоронения отходов лечебно-профилактических учреждений осуществляет МАУ Ритуальные услуги.
Таким образом, Комиссия Хакасского УФАС России пришла к выводу, что Администрация г. Абакана фактически передала МАУ Ритуальные услуги земли, занятые общественными кладбищами, наделила учреждение функциями, отнесенными Законом о погребении к исключительным функциям органа местного самоуправления. Данная позиция соответствует сложившейся судебной практике, согласно которой возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы, Законом о погребении не предусмотрена. Земли общественных кладбищ не могут относиться к землям коммерческого использования (Постановление Президиума ВАС России от 23 сентября 2008 года №12027/07).
Созданное Администрацией г.Абакана МАУ Ритуальные услуги, оказывая предусмотренный Уставом перечень ритуальных услуг, обладает одинаковым статусом с иными хозяйствующими субъектами, оказывающими аналогичные услуги.
Проанализировав Устав МАУ Ритуальные услуги, Комиссия Хакасского УФАС России пришла к выводу, что указанное муниципальное автономное учреждение является хозяйствующим субъектом в понимании статьи 4 Закона о защите конкуренции («хозяйствующий субъект» - индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход), поскольку вправе осуществлять самостоятельную хозяйственную деятельность, приносящую доход, в частности, вправе заниматься розничной торговлей предметами культового и религиозного назначения, похоронными принадлежностями, изготовлением и продажей предметов ритуального назначения и др.
Одновременно с осуществлением вышеперечисленных действий, МАУ Ритуальные услуги предоставлено право на осуществление разрешительно-согласовательной деятельности – распределение мест на городских кладбищах, что, свидетельствует о наделении учреждения властно-распорядительными функциями. Законом о защите конкуренции запрещена возможность одновременно осуществлять функции хозяйствующего субъекта и выполнять функции органа власти.
В соответствии с частями 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции в том числе, органам местного самоуправления запрещается осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). Запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.
Комиссия Хакасского УФАС России считает, что с целью реализации функций, закрепленных за органами местного самоуправления в сфере похоронного дела, органами местного самоуправления могут быть созданы муниципальные бюджетные учреждения, которые не будут осуществлять деятельность, приносящую им доход, т.е. не будут являться хозяйствующими субъектами в понимании пункта 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции, которые на безвозмездной основе будут осуществлять, в том числе, выделение земельных участков для захоронений, инвентаризацию захоронений и обновление книг захоронений, регистрацию захоронений умерших в регистрационной книге, контроль за соблюдением порядка захоронений, установления режима работы на муниципальных кладбищах. Все остальные работы (услуги) на кладбище будут выполняться хозяйствующими субъектами (услуги по захоронению, установке памятников и др.) на конкурентной основе на основании обращений граждан.
Системное толкование норм законодательства позволяет сделать вывод о том, что статус специализированных служб, не может служить основанием предоставления предприятию исключительного права на оказание всего комплекса ритуальных услуг, а также передачи полномочий органа местного самоуправления.
Кроме того, в поведении Администрации г. Абакана и МАУ Ритуальные услуги Комиссия усматривает согласованность действий.
Под согласованными действиями органа местного самоуправления и хозяйствующего субъекта, по мнению Комиссии, следует понимать добровольное волеизъявление сторон, выраженное в определенной форме, в результате которого может иметь место ограничение доступа на рынок других хозяйствующих субъектов.
В данном случае согласованность действий Администрации г. Абакана и МАУ Ритуальные услуги выразилась в фактической передаче в ведение автономного учреждения городского кладбища, что создает преимущественные условия для деятельности учреждения как хозяйствующего субъекта (в части оказания услуг, связанных с погребением умерших) по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим свою деятельность на том же рынке услуг, а также приводит к ограничению доступа на товарный рынок или устранению с него других хозяйствующих субъектов, занимающихся аналогичным видом деятельности. В частности, для захоронения отходов лечебно-профилактических учреждений на действующем кладбище № 4 в с.Подсинее для МАУ Ритуальные услуги препятствий не имеется, для индивидуального предпринимателя Голомаздина В.А. – при аналогичных условиях, захоронение отходов лечебно-профилактических учреждений невозможно в связи с ограниченным количеством свободных мест для захоронения.
Указанными согласованными действиями исключен равный доступ хозяйствующих субъектов к осуществлению работ на территориях мест погребения.
Статьей 16 Закона о защите конкуренции запрещаются согласованные действия между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
В соответствии со статьей 1 Закона о защите конкуренции антимонопольное законодательство направлено, в том числе, на предупреждение и пресечение недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.
Антимонопольный орган в рамках своих полномочий и в соответствии со ст. 23 Закона о защите конкуренции вправе пресекать и предупреждать различные формы проявления согласованных действий, в том числе между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами в форме ограничения доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранения с него хозяйствующих субъектов.
Учитывая вышеизложенное, руководствуясь частью 1 статьи 23, частью 1 статьи 39, статьей 41, частью 1 статьи 49 Федерального закона «О защите конкуренции», Комиссия,
Решила:
1.Признать Администрацию г. Абакана нарушившей часть 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в части передачи функций органа местного самоуправления МАУ г. Абакана «Ритуальные услуги» по отведению земельных участков под захоронение, что ведет к созданию преимущественных условий деятельности для МАУ г. Абакана «Ритуальные услуги» и ограничивает конкуренцию на рынке ритуальных услуг.
2.Признать Администрацию г. Абакана и МАУ г. Абакана «Ритуальные услуги» нарушившими статью 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в части совершения согласованных действий, которые привели которые привели к отсутствию возможности для индивидуального предпринимателя Голомаздина В.А. осуществлять захоронение отходов лечебно-профилактических учреждений на территории общественного кладбища № 4 в с Подсинее, и беспрепятственному осуществлению этого же вида деятельности на вышеуказанной территории для МАУ г. Абакана «Ритуальные услуги».
3.Выдать Администрации г. Абакана предписание о прекращении нарушения части 3 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции», для чего изъять у МАУ г. Абакана «Ритуальные услуги» функции по выделению земельных участков для захоронений на территории общественных кладбищ.
4.Выдать Администрации г. Абакана и МАУ г. Абакана «Ритуальные услуги» предписание о прекращении нарушения статьи 16 Федерального закона «О защите конкуренции», для чего не ограничивать, в том числе, индивидуальному предпринимателю Голомаздину В.А. доступ на товарный рынок услуг по захоронению отходов лечебно-профилактических учреждений.
Председатель комиссии:
П.А.Шалимов
Члены комиссии:
И.А.Андрюшкова
И.И. Жукова
Е.С.Северина
Примечание: в соответствии со статьей 52 Закона о защите конкуренции решение антимонопольного органа может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня принятия решения в Арбитражный суд Республики Хакасия.